無農不穩，無商不活，無工不富，對於一個國家，工業和商業的發展也十分重要。但處在農耕文明，商業被處於統治地位的地主階級極力打壓，不能長遠地發展；東漢末年的科學技術也十分落後，除了官營的工廠，工業也無從說起。所以，劉範的第二步改革是商業改革。

商業改革:第一條，削減關於商業的稅率，免除苛捐雜稅，只收取商人增值稅，稅率定為十二抽一。漢靈帝劉宏曾許諾免除涼州的賦稅，其實他的意思是免除涼州農人的稅，商人的稅依然要收取，畢竟重農抑商是大漢的國策，不能本末倒置。

但劉宏把話說得太滿了，所以劉範得以鑽空子，將商人的稅削減到十二抽一。別看十二抽一稅率很大，其實之前大漢王朝甚至還禁止人民從事賤業，誰經商，誰就要被殺頭流放！即使是放鬆了政策，但大漢依然要打擊商業，還立了許多名目來剝奪商人的資產，將所有的稅加在一起，商稅可能會高達三抽一、二抽一！至於甄家和糜家這樣的大商人，其實也是依靠賄賂官員、逃稅等見不得人的手段，才得以逃避稅收，賺取大量利潤。

第二條:在十六個郡的治所中，劃出兩個區域為“東坊”和“西坊”，專門租賃給商家，供商家開店經商，每月收取租金，並派專門的官吏管理。先報名者可優先租得店鋪，並享受一定的優惠。比如說，武威郡的郡治是姑臧城，武威郡便可在姑臧城的城東和城西的居民區各劃分出一個坊，官府贖買坊中的房屋，改建為商鋪，商鋪集中的這兩個地方就被稱為“東坊”和“西坊。”坊市制度在唐朝才有，因為人們購買商品都在東西兩坊內進行，所以後來購買商品也被稱為買東西。

第三條:每個太守屬官增設一位“商曹”，專門管理和監督本郡的商業，並派下屬監督本郡的東西兩坊；州牧府屬官中的部郡國從事監管全州商業，直接管轄。東漢的制度，每個太守都有五個屬官:郡丞，功曹，主薄，督郵，督尉；州牧的屬官也有五位，分別是治中從事，別駕從事，薄曹從事，兵曹從事，部郡國從事。

這些屬官中，郡丞是郡守的副手，相當於後世的副市長；功曹掌管一郡的人事，相當於後世的市人事局局長；主薄掌管全郡的文書典籍，相當於後世的市統計局局長；督郵負責監察一郡的大小官員以及世家大族的言行，相當於後世的市紀委書記；督尉掌管一郡的兵丁，相當於後世的市公安局局長。

州牧的屬官中，治中從事掌管一州中的糾察事務，相當於後世的省紀委書記；別駕從事輔佐州牧處理政務，相當於後世的副省長；薄曹從事分管一州的文書，相當於一省的統計廳廳長；兵曹從事分管一州的兵事，相當於省公安廳廳長；部郡國從事監察所有太守，每郡一個，相當於省裡派去臥底在太守身邊的紀委書記。

這些官員，沒有一個是管理商業的。劉范增設一位商曹，並讓工作最閒的部郡國從事負責帶領商曹，以確保商業改革的平穩進行。（由於理政人才都去當太守監控全州了，所以劉範只好讓田豐兼任治中從事和薄曹從事，賈詡兼任別駕從事和兵曹從事，而每郡一個的部郡國從事就改變職能，不再臥底在太守身邊，專職負責管理商業。）

第四條:鼓勵涼州本地的豪強從大地主轉變為商人。涼州豪強應官府號召，主動轉變為商人者，今年可以免除一年的增值稅，並且官府可以用高於市場價格的錢來贖買豪強剩餘的耕地，由豪強轉變而來的商人，還可以優先挑選涼州的十三個郡治縣城的東西兩坊的店鋪，第一個月不必繳納租金，免費使用官府的店鋪。

經過上次的“大清洗”運動之後，涼州的豪強幾乎都死絕了，只有百分之幾的豪強始終恪守道德，並未有迫害百姓或者勾結反叛勢力的行徑，所以沒有被劉範邀請參加那次的鴻門宴。但這些得以殘存的豪強都是實力比較小的豪強，不能對劉範產生威脅，但在劉範的統治之下，他們也沒有多少實力再保持家族的繁榮。如果劉範給他們這麼一個機會，豪強們勢必會先小心翼翼地試探一番，得到經商紅利之後，肯定會爭先恐後地從事商業。

第五條:鼓勵外州商人來涼州經商。外州的商人來涼州經商者，可以免除增值稅半年，並且可視情況而定，在各個郡治的東西兩坊中租賃商鋪，第一個月可以免除一半的租金。

涼州的豪強太少，真正對經商積極的豪強就更少了，所以，振興涼州商業，不能只依靠涼州本地的豪強，更應該招商引資，把其他富庶州郡的商賈都吸引到涼州來。有了外郡商賈的補充，涼州的商業才好發展，如若外郡商人經商受益，此舉也能刺激本地的豪強積極投入到經商浪潮中來。

第六條:實行市易法。在每個郡治設定一個市易司，太守屬官商曹，專門派遣下屬進行管理。市易法的含義就是，在商人的貨物賣不出去或者囤積得太多了，官府的市易司就用低於市場價格一些的價格購買商人的商品貨物，然後也不是直接就幫商人賣掉，而是先囤積起來。等到商品貨物價格上漲，商品供不應求時，市易司再把這些商品貨物以市場價格賣給商人。這樣，商人可以將多餘的商品銷售出去，降低了囤積貨物的成本，降低虧損額；官府也可以從中賺取一定的利潤，增加官府的財政收入；此舉更能防止其他大商人趁機收買小商人剩餘的商品，之後囤積居奇，進而達到控制市場、危害小商人和官府的目的。

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