禹治水，疏通中原九條河流，使洪水不再氾濫。開拓九洲土地，使九洲都適合人民居住。每個洲都修一條直通朝廷的通道，使九洲連成一片。禹還開發口岸，人工造渠，使幾大河流相通，舟船從口岸出發，可到達任何一個洲。九洲四通八達，舟船遍行天下。流民開始返回中原，並在中原定居，一時間中原人口劇增。

人口多了，就容易出現問題，如何管理好九洲就成為朝廷的頭等大事。帝舜召開各部門長官的殿前會議，研究解決各州的管理問題。皋陶為司法長官，帝舜令皋陶先表述一下自己的見解。皋陶說：應該推廣道德教化，讓人民知廉恥。達到互幫互助，就能化解人民之間的矛盾。我們的官員也要行為謹慎以身作則，在人民中做表率作用。要了解人民的疾苦，能幫助解決的，就要及時解決。一時半會解決不了的，要安撫民眾，要讓人民知道，朝廷關心他們的事。

主管教化的長官叫契，他說：應該廣普的施行五倫教育，五倫不順，人民不相親相愛，就會破壞了社會秩序，產生社會矛盾。時間長了，就會出大問題。抓五倫教育迫在眉睫，應該抓緊。使上至高祖下至玄孫的同族人親厚穩定，社會才會穩定。

伯夷主管祭祀，他說：應該教化那些在九洲安居的流民敬天地，祭鬼神，要叫他們有敬畏之心，知道什麼叫害怕。在莊嚴肅穆的祭祀活動中，接受禮的洗禮，這樣他們就會尊崇禮教，不會胡做非為了。

帝舜對禹說：你也表達一下你的看法。

禹說：以上幾位長官講的都很好，對這些新住民實施教化很有必要。要他們懂得，什麼事是可以做的，什麼事是不可以做，透過長期教化，他們的行為就會慢慢的符合禮法。但做為一個國家，最重要的是國家安全，應該制定一些規矩，來限制這些新居民的活動範圍。

帝舜說：禹講到根本，只有國家安全了，人民才能幸福。這個規矩就由禹去制定。國家安全，人民才能安全。

帝舜令禹制定國家的安全措施，禹把天子居住的國都，向外延伸至方圓五百里，做為天子的納稅區，主要徵繳各類穀物。土地歸天子所有，區域名稱叫甸服，是為天子服務的區域。以甸服為方圓，向外放射性延伸五百里，區域名稱叫侯服，這個區域主要安排卿大夫的官邸，小的封國，還有四方諸侯的封地。侯服區域主要是為卿大夫和諸侯服務的區域。以侯服區域為方圓，向外放射性延伸五百里為綏服。綏服區域主要安置新居民，各方湧入的流民。是天子安撫的區域，要接受天子教化，逐步施行禮法。在綏服區天子駐紮軍隊，由武裝警戒保衛都城，保衛天子。綏服外五百里為要服，居住在這一區域的多是蠻夷之人，服從天子，且受天子約束的少數民族。要服外五百里為荒服，這個地區駐有軍隊，為天子戍邊。人民可以隨意居住，不受限制。

禹把國土劃分為五個區域，天子居住核心區域，其次是卿大夫諸侯區域，使天子居住在層層保護之中。這個佈局很合理，得到了帝舜和卿大夫諸侯的一致讚賞，皋陶說：這個佈局好就好在天子居住在核心區，對一些身份不明確的人，能很好的防範。把新居民與各方湧入的流民統一安置在綏服區，便於對他們安撫與教化。能隨時掌握他們的動態。綏服區域居住的人口多，身份複雜，應該設一個部門加強管理，在新居民之中挑選有品德的人員任職，更便於管理。

帝舜說：這個辦法好，叫他們自治，國家派一兩個人做監管，具體的工作叫他們自己人管自己人。但這些人多是流民，能有什麼有德行的人。

皋陶說：這些都是比較低階的官吏，不需要德望太高的賢德人士，只要具備行事的九種品德，就能勝任。我說一說這九種品德：寬厚而又威嚴，溫和而又堅定，誠實而又恭敬，有才能而又小心謹慎，善良而又剛毅，正直而又和氣，平易而又有稜角，果斷而又講求實效，強有力而又講道理，這就是九德。只要具備六德就可以任用。

帝舜說：好了，綏服區域的官員就由皋陶去選拔安排。

皋陶不辱使命，選拔任用一批有品德的官吏，使綏服區域的新居民有了秩序，接受天子的安撫教化，逐漸遵守禮法，成為天子的子民。