淮河治理工程的驗收奏報剛送到御書房，朱翊鈞的目光就已越過江南的水網，落在了輿圖上那些標註著 “荒” 字的區域。從陝西的黃土坡到河南的鹽鹼地，從湖廣的丘陵荒丘到山東的廢棄圩田，這些因戰亂、災荒而荒蕪的土地，像一塊塊補丁，貼在大明的疆域上。
“陛下，淮河兩岸百姓已陸續返鄉，漕運恢復暢通，募工制推廣成效顯著。” 戶部尚書王國光躬身稟報，語氣中帶著難掩的欣慰。經過這幾年的折騰，先是旱荒，再是河患，如今總算迎來了喘息之機。
朱翊鈞卻未全然放鬆，指尖劃過輿圖上的荒地：“王尚書，你看這些地方。” 他指著陝西境內一片連片的荒蕪區域，“早年戰亂，百姓逃亡，這些土地就廢了；還有河南，去年大旱過後，不少農戶流離，田地也荒了不少。”
王國光順著他的指尖看去，面露難色：“陛下所言極是，只是這些荒地多是貧瘠之地，或是地處偏遠，百姓們寧願流浪，也不願去開墾。”
“不願去，是因為沒有盼頭。” 朱翊鈞放下輿圖，語氣堅定，“與其讓流民四處遊蕩，給地方添亂，不如給他們土地，讓他們安定下來。土地是根本，有了自己的地，他們才會有根，大明的江山才會穩。”
他起身走到案前，鋪開宣紙，提筆寫下幾條旨意要點：“凡開墾荒地者，前三年免徵賦稅，十年內不增加賦稅；所開墾土地，永久歸開墾者所有；官府需提供種子、農具借貸，三年後免息償還。”
王國光看著這幾條，眼睛一亮：“陛下，‘土地歸己’這一條，怕是會讓無數流民動心！只是…… 永久歸己，會不會違背祖制？” 明朝祖制雖鼓勵墾荒，但多是 “永佃” 而非 “永歸”，土地最終所有權仍在官府。
“祖制是死的，人是活的。” 朱翊鈞放下筆，“百姓開墾荒地，要付出多少血汗？若只是租佃，他們怎會真心投入？只有讓土地真正屬於他們，他們才會當成傳家寶來耕種。” 他頓了頓，補充道，“至於祖制，太祖爺當年也是為了讓百姓有地種、有飯吃，朕這麼做，正是遵循太祖爺的本意。”
旨意很快擬定完畢，朱翊鈞又特意加上一條：“各地官府需劃定荒地區域，登記造冊，嚴禁豪強劣紳搶佔已開墾荒地；流民開墾時，可按戶劃分地塊，每戶最多不得超過五十畝，確保人人有地種，不搞兼併。”
旨意下達的那天，戶部和兵部聯合行文，各地官府迅速行動起來。陝西巡撫接到旨意時，正在處理流民安置事宜。看著 “土地歸己” 四個字，他當即拍板：“立刻張貼告示，讓所有流民都知道陛下的恩典！”
告示貼出後，起初並未引起太大轟動。流民們多是驚弓之鳥，連年的災荒和流離，讓他們對 “官府的承諾” 充滿疑慮。“哪有天上掉餡餅的好事？” 有流民私下議論，“說是免賦稅，說不定開墾好了就翻臉不認人。” 還有人覺得荒地貧瘠，累死累活也未必有收成，不如繼續流浪，說不定能遇到更好的去處。
朱翊鈞早料到會有這樣的顧慮，他下旨讓各地官府挑選一批肥力相對較好的荒地作為 “示範田”，由官府出資購買種子、農具，邀請經驗豐富的老農帶頭開墾。陝西涇陽縣的官田旁，十畝荒地被圈了出來，官府請來的老農們牽著牛、扛著犁，開始翻地、播種。
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