帝國的藍圖上，律法、官制、軍制、田畝、錢幣、度量衡……一項項新政如同經緯線般被精心編織，勾勒出“永興盛世”的宏偉輪廓。然而，在這幅日益清晰的畫卷上，仍有一些無法忽視的黯淡斑點與游移的陰影——那便是因多年戰亂而背井離鄉、輾轉溝壑的流民。他們失去了土地，脫離了戶籍，像無根的浮萍，漂泊於州縣之間，或乞討為生，或嘯聚山林，既是社會動盪的隱患，也是生產力的巨大損失，更是新朝仁政的一塊試金石。
這一日，戶部尚書李繁帶著一份沉重的奏報求見陳衍。奏報並非來自繁華的長安或安穩的州郡，而是來自一些邊境地區或曾歷經激戰的區域。
“陛下，”李繁神色凝重，“各州郡上報，雖經均田令、減免賦稅之惠，然境內仍有大量無籍流民。或聚於城郭之外，形成棚戶，乞討偷盜，時有發生；或隱匿山林，開墾零星荒地，躲避賦役；更有甚者，結夥為盜，劫掠鄉里。此輩不事生產，消耗官府賑濟，更擾亂了地方安寧。”
陳衍接過奏報，上面羅列著各地估算的流民數量，數字觸目驚心。他彷彿能看到那些衣衫襤褸、面黃肌瘦的身影，在寒風中瑟瑟發抖，眼中充滿了茫然與絕望。這些人，曾是帝國的編戶齊民，是賦稅和兵源的根基。
“這些人，不是帝國的累贅，”陳衍放下奏報，聲音沉緩而堅定，“他們是朕的子民，是戰亂的受害者，更是恢復生產、充實戶口的重要力量！絕不能放任不管，更不能簡單驅趕或鎮壓。必須讓他們迴歸鄉土，重操耒耜，成為永興盛世的建設者，而非破壞者。”
他立即召來崔浩、戶部、工部及相關州郡的刺史，緊急商議。
“以往應對流民，或臨時施粥放賑，或強行遣返原籍，往往效果不彰，甚至激起民變。”崔浩分析道，“此次，需有周全之策，使其能安心留下，樂於生產。”
陳衍頷首：“朕意已決，頒佈《安撫流民令》，核心便是‘授田安業，助其重生’！”
他口述詔令要點：
“一，令天下州縣，立即派員巡查，登記轄內流民。不問前過，只要願意編戶定居，皆可登記入冊。”
“二，對於願意返鄉之流民，由原籍州縣依《均田令》優先授給荒田，並免除三年租調庸！其返鄉路途，由沿途官府提供粥食便利。”
“三，對於不願或無法返鄉，願意在現居地落戶者，由現居地州縣就地授給無主荒田，同樣免除三年租調庸！”
“四，由官府貸給種子、口糧乃至基本農具，待其收穫後，分年無息償還。”
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